《关于完善财政科研项目资金管理政策的实施意见》（鲁办发【2016】71号）政策解读
现将《关于完善财政科研项目资金管理政策的实施意见》（鲁办发〔2016〕71号，以下简称《实施意见》）解读如下：
一、《实施意见》出台的背景
党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的决策部署，党的十八届五中全会强调创新是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置。2016年5月30日，全国科技创新大会召开，习近平总书记发表重要讲话，其中强调指出要完善符合科技创新规律的资源配置方式，解决简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源等问题；要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务。6月1日，国务院常务会议研究确定了完善中央财政科研项目资金管理的具体改革措施。7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），从改进中央财政科研项目资金管理、完善中央高校和科研院所差旅会议管理等6个方面提出了16项改革举措。同时，要求各地参照意见精神，结合实际，加快推进科研项目资金管理改革等各项工作。
山东省委、省政府高度重视创新发展，按照中央改革部署，紧密结合我省实际，陆续出台了《关于深入实施创新驱动发展战略的意见》（鲁发〔2015〕13号）、《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（鲁发〔2016〕22号）、《关于深化科技体制改革加快创新发展的实施意见》（鲁发〔2016〕28号）等一系列指导性意见，进一步激发全社会创新活力和创造潜能。在这些意见中，均强调要实行符合创新规律的财政科研经费管理制度。中办发〔2016〕50号文件出台后，省委、省政府主要负责同志相继作出重要批示，要求省财政厅、省科技厅按照中央统一部署，牵头拟定具体实施意见，加快推进我省财政科研项目资金管理改革。
二、《实施意见》出台的过程
为贯彻落实上级文件要求和省领导指示精神，省财政厅、省科技厅会同有关部门、单位，在广泛征求意见建议的基础上，研究起草了《实施意见》初稿。11月2日、11月25日，《实施意见》先后报经省政府第91次常务会议和省委全面深化改革领导小组第二十八次全体会议审议通过，随后按程序以省委办公厅、省政府办公厅文件印发实施。
三、《实施意见》主要内容
《实施意见》主要包括总体要求和基本原则、改进科研项目资金管理、赋予高等院校和科研院所更大自主权、提升科研项目资金管理服务水平四部分内容，既严格贯彻落实中央改革举措，又结合我省实际进行了探索创新。
（一）制定《实施意见》的总体考虑
针对制约科技创新发展的瓶颈问题以及科研单位、科研人员集中反映的难点和热点问题，在制定《实施意见》时，主要把握放权、减负、激励、服务“四位一体”的总体改革精神，全面贯彻落实中央和省委、省政府深化改革创新的战略部署，突出简政放权、放管结合、优化服务，改革完善财政科研项目资金使用管理方式，努力让财政科研经费成为创新的“催化剂”和“助推器”，充分激发科研单位和科研人员的创新创造活力，加快形成充满活力的科技管理和运行机制，为我省加快实施创新驱动发展战略提供有力保障。
《实施意见》遵循“四个坚持”原则，着力激发创新创造活力。一是坚持以人为本。以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，强化激励机制，加大激励力度，鼓励多出成果、快出成果、出好成果，努力形成知识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环。二是坚持遵循规律。立足科技创新实际，按照科研活动规律和财政预算管理要求，完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，建立符合创新规律、高效规范的科研经费激励与保障机制。三是坚持“放管服”结合。围绕政府科技职能从研发管理向创新服务转变，进一步简政放权、放管结合、优化服务，对于科研单位和科研人员能够接得住、管得好的事项，该放的权放到位、该松的绑松到头，为科研人员潜心研究营造良好环境。同时，加强事中事后监管，对违纪违法问题严肃查处。四是坚持政策落实落地。突出问题导向，精准对焦施策，通过细化实化政策规定，加强工作指导，强化督查检查，努力打通政策执行中的“堵点”，增强科研人员改革的成就感和获得感。
（二）改进科研项目资金管理的具体措施
《实施意见》本着简化方便、规范高效的原则，将科研活动规律和财政预算管理要求紧密结合起来，围绕改进科研项目资金管理出台了一系列“松绑+激励”的政策措施。政策措施主要有8项：
一是简化项目预算编制。改进预算编制方法，对符合条件的科研项目，可实行部门预算批复前资金预拨。合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，如果三者合并后的总费用不超过直接费用的10%，就不需要提供预算测算依据。
二是下放预算调剂权限。在项目总预算不变的情况下，直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费等多数科目预算，可由项目承担单位自主调剂，也就是平时所说的“打酱油的钱可以买醋了”。
三是改变项目资金支付方式。取消科研项目资金财政直接支付方式，实行财政授权支付；项目主管部门和单位结合项目实施和资金使用进度，及时办理资金支付，努力打通科研经费支付和使用的绿色通道，更好地服务科研人员开展科研活动。
四是改进项目结转结余资金留用处理方式。充分尊重科研规律，明确项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位继续使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2年后仍未使用完的，按规定收回。
五是扩大劳务费开支范围。针对科研投入中重物轻人、人力费难报销的问题，明确劳务费预算不设比例限制，参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，都可以开支劳务费。项目聘用人员的劳务费开支标准，可根据当地科学研究、技术服务业从业人员平均工资水平和其在项目研究中承担的工作任务确定，既有效解决科研人员反映的评审中预设比例的问题，又突出科研项目资金对“人”的重视和支持。
六是提高间接费用比重。对于主要用于项目承担单位成本耗费和科研人员绩效激励的间接费用，进一步完善间接成本补偿机制，规定间接费用核定比例可以提高到不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例：500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%。
七是取消绩效支出比例限制。尊重科研人员智力价值，加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出占间接费用比例限制，切实增强科研人员的获得感。项目承担单位可以在核定的间接费用比例范围内，统筹安排绩效支出，并与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。
八是自主规范管理横向经费。项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费，纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。横向经费管理，既要防止“纵向化”，避免“纵横不分”；又要防止“账外账”，确保规范安全有效。
（三）赋予高等院校、科研院所更大自主权的具体措施
充分认识高等院校、科研院所作为推动科技创新主力军的重要作用，充分相信高等院校、科研院所有自我管理和约束的能力，《实施意见》从五个方面赋予了高等院校、科研院所更多管理权限，让其自主独立决策、科学有效管理。
一是下放差旅费、会议费、咨询费管理权限。不简单套用行政预算和财务管理方法，明确高等院校、科研院所可根据教学、科研等活动实际需要，按照精简高效、厉行节约的原则，研究制定差旅费、会议费、咨询费管理办法，合理确定教学科研人员乘坐交通工具等级和住宿费标准，会议次数、天数、人数和会议费开支范围、标准，以及咨询费开支标准。对于难以取得住宿费发票的，在确保真实性的前提下，据实报销城市间交通费，并按规定标准发放伙食补助费和市内交通费。对于因工作需要，邀请国内外专家、学者和有关人员参加会议，确需负担的城市间交通费、国际旅费，可由主办单位在会议费等费用中报销。
二是对教学科研人员因公临时出国实行区别管理。高等院校、科研院所教学科研人员因公临时出国开展教育教学活动、科学研究、学术访问、出席重要国际学术会议以及执行国际学术组织履职任务等学术交流合作任务，单位与个人的出国批次数、团组人数、在外停留天数根据实际需要安排。教学科研人员出国开展学术交流合作年度计划由各高等院校、科研院所负责管理，并按外事审批权限报备，不列入国家工作人员因公临时出国批次限量管理范围。对科研经费中列支的国际学术交流费用管理区别于一般出国经费，可根据预算据实安排。
三是简化科研仪器设备政府采购管理。高等院校、科研院所可自行采购科研仪器设备，自行选择科研仪器设备评审专家。采购进口仪器设备由审批制改为备案制管理，落实进口科研教学用品免税政策。项目承担单位应制定科研仪器设备采购管理规范，切实做到公开透明、便捷高效、可追溯。与中办发〔2016〕50号文件相比，我省《实施意见》还规定在政府采购预算内，高等院校、科研院所可根据需要自主调整采购项目。
四是扩大基本建设项目自主权。对于利用自有资金、不申请政府投资的科研基本建设项目，由高等院校、科研院所自主决策，报投资主管部门备案，不再进行审批。同时，要求高等院校、科研院所主管部门应指导高等院校、科研院所编制五年建设规划，对列入规划的基本建设项目不再审批项目建议书。简化基本建设项目城乡规划、用地以及环评、能评等审批手续，缩短审批周期。
五是鼓励科技成果转移转化。围绕推动科技成果有效转移转化，充分调动科研人员创新的积极性，提出要认真落实高等院校、科研院所科技成果转化收益自主处置有关政策；对高等院校、科研院所建立的科技成果转移转化机构，各级政府应给予政策和资金支持；鼓励高等院校、科研院所对科研仪器设备购置、科技成果转移转化开展社会融资。
（四）提升科研项目资金管理服务水平的具体措施
在推进简政放权的同时，注重优化服务、规范管理，推动科研管理向创新服务转变，积极为科研人员潜心研究创造良好条件和宽松环境。
一是健全政府科技决策工作机制。完善科技工作重大问题沟通机制，科技部门要加强科技发展优先领域、重点任务、重大项目等方面的统筹协调。建设高水平科技智库，健全由技术专家、企业家、科研人员和政府部门共同参与的科技决策及论证机制，提升重大科技决策的科学性。
二是拓展财政科研经费投入渠道。发挥财政政策的杠杆效应和导向作用，引导民间资本开展科技创新创业。积极推广政府和社会资本合作（PPP）、科技贷款风险补偿等模式在科技领域的应用。加大政府股权引导基金支持科技创新力度，推动更多具有重大价值的科技成果转化应用。创新自然科学基金管理机制，通过接受社会捐赠、与社会机构共同设立联合基金等方式，拓宽基础研究投入渠道。
三是优化财政科技资金投入结构与方式。对需要长期投入的基础研究、原始创新和公益性科技事业以及共性关键技术研究，注重定向委托和竞争性选择相结合，以无偿资助方式给予持续稳定支持。对市场导向明确的技术创新项目，注重发挥市场配置技术创新资源的导向作用，综合运用股权投资、风险补偿、贷款贴息等资助方式予以支持。对符合条件的科研项目，鼓励通过自主选题，开展前瞻性、储备性研究。
四是创新财务服务方式。针对科研人员反映的报销手续繁、程序多、时间长、难度大等问题，寓管理于服务之中，“让专业的人干专业的事”，提出项目承担单位应建立健全科研财务助理制度，所需费用可由项目承担单位根据情况通过科研项目资金等渠道解决，尽可能使科研人员少一些束缚和干扰，多一些时间去自由探索创新；应充分利用信息化手段，建立单位内部科研、财务部门和项目负责人共享的信息平台，更优质、更便捷地为科研人员服务；应制定符合科研实际需要的内部报销规定，切实解决野外考察、心理测试等科研活动中无法取得发票或财政性票据，以及邀请外国专家来华参加学术交流发生费用等报销问题，让科研人员可以专心从事科研活动。
五是强化项目法人责任。在放权、松绑的同时，强调要依法理财、规范管理。项目承担单位作为科研项目实施和科研经费管理使用的责任主体，应切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责，加强预算审核把关，规范财务支出行为，完善内部风险防控机制，强化项目绩效目标管理和资金使用绩效评价，保障资金使用安全规范有效。要落实科技报告制度和实行内部公开制度。
六是加强督查指导。为解决科研单位和科研人员反映的检查评审过多的问题，要求科技部门、项目主管部门精简检查评审，加快清理规范与科研项目有关的各种检查评审，推进检查结果共享，减少检查数量，避免重复检查、多头检查、过度检查。强化工作督查指导，财政部门、科技部门要对贯彻落实情况适时组织督促检查，并将督查结果纳入信用管理，与间接费用核定、结余资金留用等挂钩；审计机关要依法开展对政策措施落实情况和科研项目资金的审计监督。同时，对发现的违规违纪违法问题，有关部门要按照有关规定严肃查处。
（五）高等院校、科研院所及项目承担单位应制定的管理制度
高等院校、科研院所应制定出台差旅费、会议费、咨询费等相关内部管理制度。项目承担单位应制定和完善项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用、横向经费自主管理、科研财务助理岗位设立、内部信息公开公示、内部报销等内部管理制度，搭建科研、财务部门和项目负责人共享的信息平台，完善内部风险防控机制，确保下放的管理权限“接得住、管得好”，各项制度权责明确、流程清晰、操作性强、务实管用。在研究制定内部管理制度时，应严格按照单位内部决策程序进行，以单位正式文件形式印发，并在单位内部以适当方式公开。高等院校、科研院所制定出台的差旅费、会议费、咨询费等内部管理办法，以及项目承担单位按规定制定的各项内部管理制度，应当作为预算编制、评估评审、经费管理、审计检查、财务验收等工作依据。
（六）在研项目的政策衔接
为做好政策衔接，对于在研项目适用新政策的问题，区分以下两种情况：一是《实施意见》发布时，项目执行期已结束、进入结题验收环节的项目，按照原政策执行，不作调整。二是尚在执行期内的项目，由项目承担单位统筹考虑本单位实际情况，并与科研人员充分协商后,在项目预算总额不变的前提下，自主选择在研项目间接费用和绩效支出安排、预算科目调剂等是否执行有关新规定。如执行新规定，需履行单位内部有关调整审批程序，并符合预算调剂的有关规定。特别是对于原未设立间接费用的在研项目,如要新增间接费用,项目承担单位要在逐一征求项目负责人意见的基础上,按照有关管理规定将项目资金分解为直接费用和间接费用。
